Türk Bölgesel Kalkınma Politikalarında Yeni Arayışlar:
Kalkınma Ajansları ve Türkiye’de Uygulanabilirliği
Prof. Dr. Metin Berber
KTÜ İİBF İktisat Bölümü
Ebru Çelepçi
KTÜ SBE İktisat Yüksek Lisans Öğrencisi
Özet
Türkiye AB’ye giriş süreciyle birlikte 40 yıldır uygulamakta olduğu teşvik sistemi üzerine oturan bölgesel gelişme politikalarını terk ederek yeni bir uygulama içine girme aşamasındadır. AB’nin bütün aday ülkelere benimsettiği bu yeni yaklaşım sermayeyi, özel sektörü ve bölgesel rekabeti ön planda tutmaktadır. Bu yeni yaklaşımın temel kurumu bölgesel kalkınma ajanslarıdır. Bölgesel gelişme farklarını ortadan kaldırmayı amaçlayan
bölgesel kalkınma ajanslarının ana amacı; hizmetler vererek bölgedeki ekonomiyi canlandırmak, bölgesel yatırımları artırmak, bölge halkının kalkınmaya katılımını sağlamaktır.
Türkiye’deki kalkınma ajansları AB bölgesel yatırım fonlarından yeterince
yararlanamadığından bölgesel dengesizliklerin kalkınma ajansları ile giderilebilmesi yakın zamanda mümkün görülmemektedir. Bu nedenle, merkezi hükümetin bölgesel dengesizlikleri giderici yatırım ve teşvik uygulamalarının devamlılığı kaçınılmazdır.
Anahtar kelimeler: AB, bölgesel gelişme, bölgesel kalkınma ajansı
New Approaches of the Turkish Regional Development Policies: Development Agencies and Applicability to Turkey
Abstract
The incentive of EU membership has encouraged Turkey to leave existing regional development incentive system practiced for the forty years, and Turkey is now preparing new incentive policies practiced within EU countries and imposed to the EU candidate countries. This new approach to incentive policy emphasizes capital, private sector and regional competition This new approach is based on the regional development agencies. Regional development agencies aiming to speed up the regional economic activities incentives regional investments and encourages public participation on regional development.
Due to lack of the fund coming from the EU, development agencies in Turkey has limited potential to remedy regional development differences. Therefore, central government has to keep continuity of its investment and incentive program to eliminate regional differences.
Key words: EU, regional development, regional development agency
146
1. Giriş
Türkiye, planlı dönemle birlikte uygulamaya başladığı bölgesel gelişme ve bölgeler arasıdaki dengesizlikleri giderici yöndeki politikalarını günümüzde yeniden gözden geçirme zorunluluğu ile karşı karşıyadır. Bu zorunluluğun esas nedeni Avrupa Birliği’ne katılım sürecinde bölgesel gelişme politikalarının entegre edilmesidir. Türkiye, yaklaşık 40 yılıdır uygulamakta olduğu bölgesel gelişme model, politika ve araçlarını bir yana bırakarak yeniden bir yapılanma içine girmiştir. Bu yeni yapının ana kütlesini Bölgesel Kalkınma Ajansları (bundan sonra BKA) olarak adlandırılan birimler oluşturmaktadır.
Türkiye, BKA ile ciddi anlamda ilk kez aday üyeliğinin tescil edildiği 1999 Helsinki Zirvesi sonunda tanışmıştır. AB Komisyonu’nun hazırlamış olduğu Katılım Ortaklığı Belgesi’nde orta vadede yapılması gereken düzenlemeler arasında yer alan BKA’ları oluşturmak amacıyla yasal düzenlemeler süreci başlatılmıştır. Bu doğrultuda öncelikle Topluluk kurallarına uygun olarak kısa vadede istatistiksel bölge olarak bilinen AB (NUTS) sistemi 22 Eylül 2002 tarih ve 4720 sayılı Bakanlar Kurulu kararı ile kabul edilmiştir. Daha sonra da 2003 yılı Katılım Ortaklığı Belgesinde, katılım öncesi mali yardım programından yararlanabilmek için BKA’ların kurulması öngörülmüştür. Takip eden süreçte de, 31 esas ve 5 geçici maddeden oluşan Kalkınma Ajanslarının Kuruluşu, Koordinasyonu ve Görevleri Hakkındaki Kanun Tasarısı gündeme
getirilmiştir.
2. Genel Tanıtım
2.1 Bölgesel Kalkınma Ajansı Nedir?
Kuruluş gerekçeleri ve yerine getirdiği hizmetler paralelinde BKA’larla ilgili birçok tanımlama söz konusudur. Bir yaklaşıma göre; BKA’lar merkezi hükümetten bağımsız bir idari yapıda, sınırları çizilmiş bir bölgenin sosyo-ekonomik koşullarını geliştirme amacıyla kurulmuş ajanslardır (DPT, 2000, s. 193–194). Önemli bir bölümü Avrupa'da olmak üzere pek çok BKA mevcuttur. Farklı ülkelerde kurulmuş olan BKA’ların esas varlık nedenleri; bölgesel stratejilerin uygulanması, yerel ve bölgesel girişimciliği destekleme, alt yapı hizmetlerinin sunulmasına yardımcı olma, özel sektörün yakın geleceği için yerel-bölgesel çözümler araştırma ve bölgesel talepleri karşılayacak yeni ürün ve hizmet üretimi için finansal garantiler ve çözümler arama şeklinde özetlenmektedir. Diğer taraftan Avrupa Bölgesel Kalkınma Ajansları Birliği (EURADA) BKA’yı şöyle tanımlamıştır: bir BKA sektörel ve genel kalkınma problemlerini belirler, bunların çözümüne yönelik olanakları ve çözümleri saptar bu çözümleri geliştiren projeleri destekler. Ancak operasyon alanları bunlar olduğu halde, tam olarak bu tanımlara uymayan BKA’larda vardır. Buna göre BKA’ların tek ortak özelliği, bazılarının ana veya ek uğraşları yabancı yatırım çekmek olsa da, tümünün bir coğrafi alanda bulunan içsel potansiyeli
geliştirmekle ilgili olmasıdır.
2.2 Bölgesel Kalkınma Ajanslarının Genel Özellikleri
BKA’lar birçok Avrupa ülkesinde 1950’li ve 1960’lı yıllardan bu yana bölgesel
ölçekte ekonomiyi canlandırmak, örgütlemek ve geliştirmek üzere kurulmuşlardır. BKA kurma deneyimleri ülkeden ülkeye farklılıklar sergilemekte ve ayrıca da her kurum kendine özgü bir şekilde faaliyet göstermektedir. Günümüzde BKA’lar çoğunlukla tabandan tavana
doğru örgütlenme modelini benimser. Tabandan tavana yaklaşım bir takım avantajlar getirir. Halkier Danson ve Damborg’a göre;
• Bölgesel politikalara tabandan tavana yaklaşımda personel firmalarla birebir ilişki içerisinde olacağı için, daha etkili ve bürokrasiden uzak ilişkiler kurulabilecektir.
• Yarı-özerk bir konum bir yandan siyasi müdahaleleri önlerken, diğer taraftan
ekonomideki yapısal sorunlara uzun vadeli bir açıdan bakılmasını sağlar.
• Bölgeye siyasi desteğin dolaysız ve etkili olarak girebilmesine yol açar.
Merkezi hükümetlerin ayırım gözetmeyen yeniden dağıtım programlarının tersine, BKA’ların politikaları bölgesel hedefli olduğu için daha seçici olmak durumundadır. Bu durumda BKA politikaları gelişme sağlayıcı özelliği nedeniyle önem taşır. BKA’ların nerede kurulabileceğine dair bir prensip olmamakla birlikte, işlevsel olabilmeleri için belli değişkenlerin varlığı gereklidir. Bu değişkenler; nüfusun yeterli olması, girişim ve
girişimcilik altyapısı, işgücünün becerikli olması, bölgesel gelişme stratejileri üzerinde fikir birliği sağlanması, gelişmeye elverişli sektörlerin belli bir bölgede varlığı, rekabete dayanan bir iş çevresinin olması, devlet desteğinin sağlanması ve altyapının geliştirilmesi şeklinde sıralanabilir.
Tablo 1. Geleneksel tavandan tabana yaklaşıma karşı yeni tabandan tavana yaklaşım
Yenilikler Geleneksel Tavandan Tabana Yeni Tabandan Tavana
Örgütlenme Ulusal merkezi yönetime bağlı yapı
Bürokratik genel yaklaşımlar
Bölgesel yarı özerk yapı
Esnek ihtisaslaşmış yaklaşımlar
Ekonomik Araçlar Bölgeler arası eşitlik
Ulusal ekonominin büyümesi
Bölgeler arası rekabet
Bölgesel ekonominin büyümesi
İşlevsel Yöntem Otomatik/ ihtiyari
Sorunlara tepki veren (reactive)
İhtiyari Sorunları öngörerek önlem
geliştiren (Proactive)
Politika araçları Bürokratik düzenlemeler
Mali yaptırımlar
Danışmanlık servisleri
Kamu hizmetleri
Finansal yaptırımlar
Danışmanlık servisleri
Kamu hizmetleri
Kaynak: Halkier, Danson ve Damburg’tan aktaran Demircioğlu, s.181
Alıntı yazı.
Kalkınma Ajansları ve Türkiye’de Uygulanabilirliği
Prof. Dr. Metin Berber
KTÜ İİBF İktisat Bölümü
Ebru Çelepçi
KTÜ SBE İktisat Yüksek Lisans Öğrencisi
Özet
Türkiye AB’ye giriş süreciyle birlikte 40 yıldır uygulamakta olduğu teşvik sistemi üzerine oturan bölgesel gelişme politikalarını terk ederek yeni bir uygulama içine girme aşamasındadır. AB’nin bütün aday ülkelere benimsettiği bu yeni yaklaşım sermayeyi, özel sektörü ve bölgesel rekabeti ön planda tutmaktadır. Bu yeni yaklaşımın temel kurumu bölgesel kalkınma ajanslarıdır. Bölgesel gelişme farklarını ortadan kaldırmayı amaçlayan
bölgesel kalkınma ajanslarının ana amacı; hizmetler vererek bölgedeki ekonomiyi canlandırmak, bölgesel yatırımları artırmak, bölge halkının kalkınmaya katılımını sağlamaktır.
Türkiye’deki kalkınma ajansları AB bölgesel yatırım fonlarından yeterince
yararlanamadığından bölgesel dengesizliklerin kalkınma ajansları ile giderilebilmesi yakın zamanda mümkün görülmemektedir. Bu nedenle, merkezi hükümetin bölgesel dengesizlikleri giderici yatırım ve teşvik uygulamalarının devamlılığı kaçınılmazdır.
Anahtar kelimeler: AB, bölgesel gelişme, bölgesel kalkınma ajansı
New Approaches of the Turkish Regional Development Policies: Development Agencies and Applicability to Turkey
Abstract
The incentive of EU membership has encouraged Turkey to leave existing regional development incentive system practiced for the forty years, and Turkey is now preparing new incentive policies practiced within EU countries and imposed to the EU candidate countries. This new approach to incentive policy emphasizes capital, private sector and regional competition This new approach is based on the regional development agencies. Regional development agencies aiming to speed up the regional economic activities incentives regional investments and encourages public participation on regional development.
Due to lack of the fund coming from the EU, development agencies in Turkey has limited potential to remedy regional development differences. Therefore, central government has to keep continuity of its investment and incentive program to eliminate regional differences.
Key words: EU, regional development, regional development agency
146
1. Giriş
Türkiye, planlı dönemle birlikte uygulamaya başladığı bölgesel gelişme ve bölgeler arasıdaki dengesizlikleri giderici yöndeki politikalarını günümüzde yeniden gözden geçirme zorunluluğu ile karşı karşıyadır. Bu zorunluluğun esas nedeni Avrupa Birliği’ne katılım sürecinde bölgesel gelişme politikalarının entegre edilmesidir. Türkiye, yaklaşık 40 yılıdır uygulamakta olduğu bölgesel gelişme model, politika ve araçlarını bir yana bırakarak yeniden bir yapılanma içine girmiştir. Bu yeni yapının ana kütlesini Bölgesel Kalkınma Ajansları (bundan sonra BKA) olarak adlandırılan birimler oluşturmaktadır.
Türkiye, BKA ile ciddi anlamda ilk kez aday üyeliğinin tescil edildiği 1999 Helsinki Zirvesi sonunda tanışmıştır. AB Komisyonu’nun hazırlamış olduğu Katılım Ortaklığı Belgesi’nde orta vadede yapılması gereken düzenlemeler arasında yer alan BKA’ları oluşturmak amacıyla yasal düzenlemeler süreci başlatılmıştır. Bu doğrultuda öncelikle Topluluk kurallarına uygun olarak kısa vadede istatistiksel bölge olarak bilinen AB (NUTS) sistemi 22 Eylül 2002 tarih ve 4720 sayılı Bakanlar Kurulu kararı ile kabul edilmiştir. Daha sonra da 2003 yılı Katılım Ortaklığı Belgesinde, katılım öncesi mali yardım programından yararlanabilmek için BKA’ların kurulması öngörülmüştür. Takip eden süreçte de, 31 esas ve 5 geçici maddeden oluşan Kalkınma Ajanslarının Kuruluşu, Koordinasyonu ve Görevleri Hakkındaki Kanun Tasarısı gündeme
getirilmiştir.
2. Genel Tanıtım
2.1 Bölgesel Kalkınma Ajansı Nedir?
Kuruluş gerekçeleri ve yerine getirdiği hizmetler paralelinde BKA’larla ilgili birçok tanımlama söz konusudur. Bir yaklaşıma göre; BKA’lar merkezi hükümetten bağımsız bir idari yapıda, sınırları çizilmiş bir bölgenin sosyo-ekonomik koşullarını geliştirme amacıyla kurulmuş ajanslardır (DPT, 2000, s. 193–194). Önemli bir bölümü Avrupa'da olmak üzere pek çok BKA mevcuttur. Farklı ülkelerde kurulmuş olan BKA’ların esas varlık nedenleri; bölgesel stratejilerin uygulanması, yerel ve bölgesel girişimciliği destekleme, alt yapı hizmetlerinin sunulmasına yardımcı olma, özel sektörün yakın geleceği için yerel-bölgesel çözümler araştırma ve bölgesel talepleri karşılayacak yeni ürün ve hizmet üretimi için finansal garantiler ve çözümler arama şeklinde özetlenmektedir. Diğer taraftan Avrupa Bölgesel Kalkınma Ajansları Birliği (EURADA) BKA’yı şöyle tanımlamıştır: bir BKA sektörel ve genel kalkınma problemlerini belirler, bunların çözümüne yönelik olanakları ve çözümleri saptar bu çözümleri geliştiren projeleri destekler. Ancak operasyon alanları bunlar olduğu halde, tam olarak bu tanımlara uymayan BKA’larda vardır. Buna göre BKA’ların tek ortak özelliği, bazılarının ana veya ek uğraşları yabancı yatırım çekmek olsa da, tümünün bir coğrafi alanda bulunan içsel potansiyeli
geliştirmekle ilgili olmasıdır.
2.2 Bölgesel Kalkınma Ajanslarının Genel Özellikleri
BKA’lar birçok Avrupa ülkesinde 1950’li ve 1960’lı yıllardan bu yana bölgesel
ölçekte ekonomiyi canlandırmak, örgütlemek ve geliştirmek üzere kurulmuşlardır. BKA kurma deneyimleri ülkeden ülkeye farklılıklar sergilemekte ve ayrıca da her kurum kendine özgü bir şekilde faaliyet göstermektedir. Günümüzde BKA’lar çoğunlukla tabandan tavana
doğru örgütlenme modelini benimser. Tabandan tavana yaklaşım bir takım avantajlar getirir. Halkier Danson ve Damborg’a göre;
• Bölgesel politikalara tabandan tavana yaklaşımda personel firmalarla birebir ilişki içerisinde olacağı için, daha etkili ve bürokrasiden uzak ilişkiler kurulabilecektir.
• Yarı-özerk bir konum bir yandan siyasi müdahaleleri önlerken, diğer taraftan
ekonomideki yapısal sorunlara uzun vadeli bir açıdan bakılmasını sağlar.
• Bölgeye siyasi desteğin dolaysız ve etkili olarak girebilmesine yol açar.
Merkezi hükümetlerin ayırım gözetmeyen yeniden dağıtım programlarının tersine, BKA’ların politikaları bölgesel hedefli olduğu için daha seçici olmak durumundadır. Bu durumda BKA politikaları gelişme sağlayıcı özelliği nedeniyle önem taşır. BKA’ların nerede kurulabileceğine dair bir prensip olmamakla birlikte, işlevsel olabilmeleri için belli değişkenlerin varlığı gereklidir. Bu değişkenler; nüfusun yeterli olması, girişim ve
girişimcilik altyapısı, işgücünün becerikli olması, bölgesel gelişme stratejileri üzerinde fikir birliği sağlanması, gelişmeye elverişli sektörlerin belli bir bölgede varlığı, rekabete dayanan bir iş çevresinin olması, devlet desteğinin sağlanması ve altyapının geliştirilmesi şeklinde sıralanabilir.
Tablo 1. Geleneksel tavandan tabana yaklaşıma karşı yeni tabandan tavana yaklaşım
Yenilikler Geleneksel Tavandan Tabana Yeni Tabandan Tavana
Örgütlenme Ulusal merkezi yönetime bağlı yapı
Bürokratik genel yaklaşımlar
Bölgesel yarı özerk yapı
Esnek ihtisaslaşmış yaklaşımlar
Ekonomik Araçlar Bölgeler arası eşitlik
Ulusal ekonominin büyümesi
Bölgeler arası rekabet
Bölgesel ekonominin büyümesi
İşlevsel Yöntem Otomatik/ ihtiyari
Sorunlara tepki veren (reactive)
İhtiyari Sorunları öngörerek önlem
geliştiren (Proactive)
Politika araçları Bürokratik düzenlemeler
Mali yaptırımlar
Danışmanlık servisleri
Kamu hizmetleri
Finansal yaptırımlar
Danışmanlık servisleri
Kamu hizmetleri
Kaynak: Halkier, Danson ve Damburg’tan aktaran Demircioğlu, s.181
Alıntı yazı.